琶洲对话丨上海社科院范佳佳：厘清公共数据定义，加大公共数据的开放和共享

“数据立法，从公共数据谈起。”

实现公共数据的开放共享是培育数据要素市场的应有之义，也是带动数字经济发展的巨大动能。

9月11日，由南方财经全媒体集团、广州琶洲人工智能与数字经济试验区管理委员会（简称“琶洲管委会”）共同指导，琶洲智库主办的琶洲数智论坛（第2期）召开，本次论坛主题为“地方数据立法发展前沿探讨”，聚焦数据立法的各项议题。上海社科院绿色数字化发展研究中心副秘书长、信息所副研究员范佳佳在会上发表主题演讲，探讨数据立法中篇幅最长、争议最多的公共数据的定义、范畴，并对加大公共数据的开放和共享，推动数据交易和跨境给出建议。

上海社科院绿色数字化发展研究中心副秘书长、信息所副研究员范佳佳。甘俊 摄

“数据立法，从公共数据谈起。”参与上海数据立法调研项目给范佳佳带来的最大的感悟在于，公共数据所占篇幅最长，引发社会热议的矛盾焦点也最多。

何为公共数据？纵观各国，对此定义不一。

韩国的《首尔市关于提供和激活数据使用的条例》规定“公共数据”是指为法律和法规规定的目的而由公共机构创建或获取和管理的以光学或电子方式处理的数据或信息，例如数据库和电子文件。其立法的目的为保障公民对公共信息的知情权和公共数据的访问权，而非政府对公共数据的统一管理或内部共享、更无授权运营。

美国2015年出台的《美国自由法案》要求FBI只有在获得法院命令后才可查看通信数据库的内容。

《墨西哥城透明度获取公共信息和问责法令》仅定义了公共信息而非数据。公共信息是政府行政机关、立法和司法机关、自治机构、国营机构、公立大学、政党、工会、信托基金和公共资金产生、管理或者占有的信息。

根据我国《政府信息公开条例》，政府行政机关被要求对其在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息进行公开，并未要求教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等公共企事业单位，对其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息进行公开。条例明确，对以上信息的公开需要制定专门规定。

范佳佳指出，至今我国法律也未明确以上信息是否属于公共信息，更没有将相应的数据纳入公共数据的范畴。而结合各地目前的数据立法现状，她更认可浙江省的立法技巧。

7月27日，《浙江省公共数据条例（征求意见稿）》（以下简称《条例（征求意见稿）》）提交省十三届人大常委会第三十次会议审议。

《条例（征求意见稿）》明确了国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织，并在附则中写到：教育、医疗、供水、电力、燃气、公共交通、环境保护通信、有线电视等公共企事业单位，在提供公共服务过程中获取的公共数据的管理，参照适用本条例；法律、行政法规另有规定的，从其规定。

“《条例（征求意见稿）》将公共数据定义范围缩小，用若干行业的‘公共数据的管理适用本办法’的表述，说明列举的若干行业在提供公共服务过程中获取的数据并不都是公共数据，还包括其他数据，为公众留有空间和余地。”范佳佳评价。

她建议，在立法背后依照目的和必要原则配套需求清单，如政府内部再出台工作指南或数据目录。该目录可能是每年各部门列出的公共数据需求清单。以政府的必要需求和目的为基本原则，如相关政务服务有新场景出现，必须获取原始数据等。若无实际需求，则无需把行业数据纳入管理，以减轻政府负担。

此外，范佳佳还提出了“一事一议，不删不改”原则。公共数据的界定需考虑诸多因素，过程复杂。因此，除政府数据外，建议根据数据应用的实际场景，采用一事一议的方式确定公共数据范围。同时，为了数据管理的稳定性，对政府获取的存量公共数据，不再根据使用场景的变化而删除或更改。

在厘清公共数据的定义后，数据的共享和开放则成为了新的议题。

“以上海市为例，其数据共享主要服务于上海的政务服务和管理品牌‘一网通办’‘一网统管’。”范佳佳介绍，目前在上海市级层面，结构化数据共享程度较高，但非结构化数据稍显薄弱。区级层面的数据治理和存储能力也还不能满足 ‘一网统管’的需求，获取街镇视频网联数据的难度仍较大。

以此作为参考和借鉴，范佳佳建议，全国各地在进行数据共享前，应制定适合城市治理的数据管理办法，如明确数据治理中数据支撑的主体、数据平台建设的标准、数据归集和分发的路径、数据共享方式，将非结构化数据轨迹共享、数据的非分布式共享模式写入法规。其次，进一步做好数据在各部门的通和联，实现数据小时级、分钟级共享。

此外，构建分布式数据归集和共享模式。基层可直接调取数据，实现数据生产者和使用者的融合。同时，数据抄送大数据中心，形成平行式和同心圆式相结合的共享模式。

她还提到，增强区级大数据中心和城运中心的数据存储和分享能力，推动非结构化视频数据和动态数据的共享。

“可以更多地将用于城市治理的数据开放给企业、非政府组织和个人，用于开发城市治理应用，实现城市协同治理局面。”范佳佳说。

数据开放是激活数据要素市场的重要一环。范佳佳建议，应为数据开放分配专门人员、预算，探索数据开放负面清单。

如2016年通过的《贵州省大数据发展应用促进条例》，第27条即规定实行公共数据开放负面清单制度。要求除法律法规另有规定外，公共数据应当向社会开放；依法不能向社会开放的公共数据，目录应当向社会公布。

而在《个人信息保护法》即将施行的背景下，开放数据平台也应列出完整的隐私政策，探索体现各利益主体权责的开放数据许可协议。

同时，加大公共数据中无条件开放的开放力度、将有条件开放部分纳入授权运营。

据悉，《上海市数据条例（草案）》正在探索建立公共数据授权运营机制，未来第三方数据服务机构或将通过备案或注册的形式“持牌”运营，公共数据市场化运营将获得法律保障。

在范佳佳看来，应明确授权运营的本质是对政府数据资产的特许经营，授权是政府各部门向运营主体（运营政府数据的国有企业）授权。为保证规则透明，还应向全社会征集政府数据需求清单，项目以为政府服务为主，建立起补偿和激励的机制。 

数据开放是检验城市“智慧度”的标尺之一。由上海社会科学院绿色数字化发展研究中心发布的《2021全球重要城市开放数据指数》选取了国内外30个城市，进行数据开放水平的对比。从今年的数据来看，广州在所有城市排名中位列第七，三年来第一次超过了深圳。

“广州应保持平台优势、促进数据价值转化。”范佳佳表示，广州接下来可采取相关措施趁势追击，包括制定完整的平台隐私政策，提高开放许可协议的完整性；开放更多数据，提高有效API比例，增加‘API调用量’元数据，为用户提供数据仪表板；坚持组织开放数据大赛，大力培育开放数据创新企业；以及加大城市数据开放的宣传力度。

随着数据要素市场的加速培育，数据交易和数据跨境已成必然趋势。

数据交易的实质是将数据资源转为数据资产，再变成数据资本。我国自2014年开始探索地方大数据交易所的建设和运营，全国乃至全球第一家大数据交易所于同年12月在贵阳成立，并于2015年4月14日正式挂牌运营。此后，上海、北京等多地陆续建设大数据交易中心或交易所。未来，深圳等更多地方的数据交易所也将落地。

对于数据交易，范佳佳表示，应建立交易规则透明、流通对象丰富、主体生态繁荣、制度保障有力的数据交易体系。在这其中，数据权属、数据定价和交易客体是争议较多的三个方面。

对于数据权属的认定，范佳佳认为，除在某特区或自贸区先行先试对权属加以规定外，也可以在某地率先立法规定数据权属。

她提倡，数据交易的客体是经过实质性加工、创造性劳动的数据。若要对数据进行市场定价，则需建立数据资产评估机构。该机构由政府财政部门指定的第三方评估机构，负责对数据产品/数据服务的价值进行评估，还要制定数据价格参考指南。

数字经济时代，跨境数据流正成为推动新一轮全球化的增长引擎。从《数据安全法》等的规定来看，我国目前对于数据保护采取了倾向数据本地化存储的态度，跨境数据流动制度构建重心在于数据出境安全评估，力图为数据出境安全评估构建具有可操作性的制度。

国家互联网信息办公室分别于2017年和2019年发布《个人信息和重要数据出境安全评估办法（征求意见稿）》与《个人信息出境安全评估办法（征求意见稿）》；全国信息安全标准化技术委员会于2017 年也编制并发布了《信息安全技术 数据出境安全评估指南（征求意见稿）》。但跨境数据流动关涉国家安全、网络安全、经济发展与个人隐私等诸多利益，其风险和规制日益复杂，导致上述关于跨境数据流动的制度迟迟未能落地。

“应探索与国外高效、适用的合作模式，以具体合作事项作为抓手开展工作。”范佳佳建议，联合各方优势力量组建跨境数据传输标准化工作组，构建数据流动的分类、分级标准体系，研制一批关键、急用的技术标准和服务标准。

同时，利用自贸区等制度创新优势，立足国情、对标国际，推动开展一批试点项目，争取国家、市、新片区的政策和资金支持，推动跨境数据传输标准化工作的开展。如，作为先行先试地区，可以通过在特定区域建立跨境数据流动自由区，吸引涉及跨境数据业务的一批企业入驻，从技术和政策等方面完善跨境数据流动的解决方案；也可根据个人数据保护状况及对等原则，将部分国家和地区纳入可自由流动的范围，如RCEP、一带一路、中日韩、与欧盟对接商谈“充分性认定”等；此外，应加强对跨境数据流动评估的能力，为与其他国家相互认定“白名单”提供坚实的国内数据治理制度基础。

（作者：见习记者,郭美婷 编辑：曹金良）

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